1999年6月25日，在全国各大新闻媒体上，“今年全国高等教育招生大幅增加”的通栏标题引起了社会各界的强烈反响和震动。其中，全国普通高校招生规模从1998年的108万人扩大到153.7万人（实际招生数为159万人），增幅超过41.7％。这一消息在经济低迷、企业徘徊、市场疲软、人们预期不定的炎热之夏，对300多万即将进入考场而前途未卜的考生和近千万忧心忡忡的家长来说，无疑像一股扑面而来的凉爽之风--是一令人欣喜万分的大事。建国以来，高等教育曾经有三次高速发展，但此次发展的增幅之快、增量之大、出台之急、响应之烈，为前所未有，甚至可谓世界高教发展之最。对此次高校扩招，社会各界特别是教育与经济界的认识和看法各式各样，见诸报刊的讨论有的很激烈，有些甚至南辕北辙。这些讨论不仅涉及教育的基本理论以及教育与经济、教育与社会等相关理论，而且涉及到现实经济发展战略和策略、国家安全与社会稳定，以及国民素质与可持续发展等一系列重大问题。本文仅就这一扩招政策的决策为例，对我国由计划经济向市场经济过渡时期教育重大决策的一些基本特点，以及教育决策与制度创新的关系作一点分析。
扩招新闻背后的新闻价值按照惯例，每年高校招生计划的政策制定和实施都由国家主管部门根据社会发展的总需求进行调整和执行，人们对此似乎习以为常，也并未在意。但是，1999年6月25日的扩招新闻却引起巨大的轰动效应，这与新闻的“眼”有关联，人们都注意到这条新闻突出了“根据最近党中央、国务院的决策”的字样，这无疑使这条新闻的新闻价值倍增。这条新闻传导给受体的是这样一种信号：既然一个主管部门的年度发展计划竟由国家最高决策作出，这就表明这一决策非同一般。况且，媒体在几个月前关于扩大高等教育规模呼声和争论的报道就已引起社会的广泛关注，这似乎是一种应答。其次，第三次全国教育工作会议上《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的发布，就已经表明要把积极发展高等教育，扩大高等教育规模作为实施素质教育的措施之一。那么，这条新闻也应该是事出有因的。但是，问题并非这样简单，为什么扩大高校招生要惊动中央？为什么要在临近高考的时候急迫作出这样的重大决定？为什么在原计划已比1998年增扩了普通高校22万人的基础上，还要增加23万多人[同时成人高等学校扩招10万人，达到110万人（实际招生数为114万人）；高等职业教育扩招10万人；各类高等教育机构招生总规模超过270万人]？为什么在当前我国经济发展速度定为7％的时候，高等教育发展速度要从过去平均年递增9％提高到40％以上？高等教育发展速度与经济发展速度的关系是一种超前关系还是一种适应关系？高等教育的发展速度在现阶段多少为适宜？高校扩招对短期拉动内需的理论依据和现实可能性如何？除去这些，由此引发的另一些问题也接踱而来：扩大规模的辅助性政策和措施是否跟得上？学校教学和生活条件的约束会不会成为高校稳定问题的新因素？扩大招生会不会造成新一轮的乱收费和变相的收费“双轨”？会不会由于扩招造成学校升格或教学条件下降而导致教学质量的滑坡？明年及后几年是否仍然按这一增长比例招生？几年后会不会造成大批高校毕业生的就业困境？高校扩招对基础教育、职业教育会带来什么样的影响？等等。事实上，这次高等教育扩招还带来了一些深层次的问题，特别是扩招后各地反映的一系列问题，除了实际操作层面上的问题外，在理论层面上，可以说像一粒石子丢进平静的湖水引起了巨大波澜，产生了意想不到的效应，形成了改革开放以来参与面最大、争论最激烈、涉及问题最多的第三次关于教育与产业等教育本质问题的大讨论（前两次是1980年关于教育与上层建筑和经济基础的大讨论、1992年关于教育与市场的大讨论），如教育与产业、教育与市场、教育与经济、教育与政治、教育与人的发展、教育与未来、教育与创新等等，这场讨论目前仍然在继续。因此，1999年高校扩招的这条新闻就像多米诺骨牌一样，产生了一连串有关联的、足以引起社会持续关注的一系列新闻热点，它们共同组成了一个新闻事件，它既是扩招新闻的继续，也是扩招新闻的起点。不论它们的新闻价值如何，它们都将成为我国高等教育发展史和教育决策研究的一个有价值的重大案例。值得深思的是，一项教育决策引起了这么大的反响，产生了这么多的问题，除了它本身的特殊性和重要性外，研究它与过渡期制度环境交互作用的多层面关系是分析这一案例的关键。
扩招决策的背景分析一个政策为的是解决一个困境，我们不可能期望一个政策解决所有的问题。当现实呈现出纷繁复杂的情况时，制定政策的部门需要的是在错综复杂的一系列问题中，寻找到制约困境发展和方向的主要矛盾和关键问题。同时，作为决策部门，特别是现实部门，在处理一种困境时，总是把解决眼前的急迫问题作为必须和首先要解决的问题，而现实问题的解决通常是事物矛盾的主要方面，它同长远问题的处理总是有一段距离，否则，解决困境就不存在了。其次，一个部门、一个行业在对待困境的态度和处理的方式上不仅受到整个制度环境的约束，而且总是受到本部门、本行业自身条件（如目标模式、任务要求、规则约束、思维定势等）的制约，相对于上一级部门来说，对同一个困境的态度和处理方式，从角度和层次上都可能不同。因此，这就给处理困境的政策选择和决策方式增加了难度。一般而言，上一级部门所作出的政策通常更接近于对全局问题、眼前问题、主要矛盾的主要方面的解决。在利弊权衡上，相对来说，只要眼前的利大于弊，全局的利益大于局部的利益，某一段问题的缓解有利于下一段问题的突破，尽管这一决策可能会带来某一层面的利害冲突或某一方面新矛盾的突显，但只要不影响大局，就是值得肯定的政策。再次，今天社会经济生活中的变化速度之快，常常令人措手不及，有时给某些问题决策的时间都是极其有限的，特殊的问题有时需要特殊程序的决策方式。或者说，现在人们更注重的是对问题迅速作出最出色的界定，而并不看重如何最出色地搜集答案和选择答案。以往传统经济学将人描述为具有理性行为及相应的利润最大化行为，他们总是把追求最优的可能作为决策的原则，这就如同行为主义学派的主要代表西蒙所举的例子：要从散落在麦堆中的一些缝衣针里找出一根计，一般有两种做法。一种是把所有的针都找到，从中挑出最好的一根，另一种只是寻找出能用的一根针来就行，而后者恰恰是西蒙推崇的替代完全理性决策的“有限理性”及“争取满足”的决策模型，即在决策标准上，不考虑一切可能的复杂情况，只考虑与问题有关的情况，用“令人满意”的准则代替“最优化”准则。从这些基本的决策观点来看扩招政策的决策背景，不难看出他们之间的密切联系以及这些观点对于现实问题的合理诠释。
促成扩招政策出台的背景，从各界讨论的观点综述来看，可以从三方面考虑。
一是宏观社会需求。虽然信息技术革命的影响早已被国人所认识，但知识经济这一专有词汇在国内从学术语汇成为大众语汇只不过一年多的时间，然而它对于仍然处于“初级阶段”的人们的潜在影响却不可低估。从“知识经济初见端倪”到全球经济化对我国经济的影响，从进入世界贸易组织对我国经济的冲击以及高新技术的飞速发展对高新人才的迫切需求，特别是新一届政府把“科教兴国”作为本届政府的最大任务，使得科学技术是第一生产力和优先发展教育的思想，特别是知识经济“增长动力”基于人才的重要思想更加深入人心，从而使终身教育的思想和学习化社会的观念这一全球教育理念也开始成为国内社会各阶层所主动接受的思想，并成为一种社会时尚。1999年一开春，中国科学院的“知识创新工程”、科技部的国家技术创新体系、教育部的“面向21世纪教育振兴行动计划”相继出台，这一方面反映了国家相关部门和领域对知识经济挑战的应战姿态，另一方面也从客观上促成了国人上上下下对强国经济、科技领先、基础教育、人才关键的共识氛围。而1999年6月由党中央、国务院召开的全国教育工作会议的主题则把提高全民素质，培养高新技术人才作为迎接新世纪挑战的重要任务。可以说，高校扩招是这一宏观背景之下政府与民众共识并付诸行动的一个政策体现。
二是解决经济困境。从改革开放到1997年上半年，我国的经济一直处于迅猛发展的时期，保持了GDP总量9.6％，人均GDP8.2％的年增长速度，但下半年受亚洲金融危机的影响，我国经济发展的增幅开始出现全面下滑的趋势，需求不足成为经济发展的主要矛盾。表现为各类物价指数出现长时期全面持续下跌；国企的减员增效、企业开工不足或倒闭造成大量人员下岗待业，国家机关的精简机构、裁减人员，进城务工的农民陷入流动性失业，等等，使我国失业进入高峰期；城乡居民收入增幅继续下滑，在连续7次降息的情况下其储蓄存款余额仍然超常增长，达到5.9万亿元，虽然1998年下半年还采取了诸如增加基础设施建设投资、刺激住房汽车消费、制造消费热点等一系列扩张性财政政策，但都未产生“挤出效应”。特别是1999年3月以后，投资下降，外贸出口指标逐步下滑，消费指标仍继续走低，通货紧缩现象日益严重，亚洲金融危机对我国经济的影响开始逐渐显现出来。若不采取果断有力的政府干预措施，我国经济势必产生严重后果。另外，每年因上不了上一级学校的学生，特别是300多万高中毕业生还将形成新的就业压力。因此，我国政府在确定实施积极的财政政策的对策研究中，争取时机，调动一切可能调动的积极因素，是国内摆脱金融危机影响，保持国民经济平稳、健康、持续发展的最大的政治任务。为此，寻找新的消费热点、特别是有些经济学者在寻找解决经济困境的对策时，注意到了教育----认为高等教育是刺激消费扩大内需最有潜力的市场；是扭转当前买方市场，通货紧缩，开拓新的消费领域的有力手段。此时，教育投资作为生产性投资，在促进一国经济的发展和国民生产总值的增长方面具有不可低估的重要作用，作为人力资本投资，在社会效益和个人收益方面的作用也凸现出来。有人运用事例说明我国家族对教育投资的巨大潜力，尤其体现在家庭为子女就学不惜耗资的传统美德，竭力促使政府确信：从短期看，高校扩招在"增加居民消费，带动与教育相关产业的发展，减轻劳动就业压力，稳定社会"方面有着积极作用。从一定角度看，政府已把教育扩招作为解决经济困境的措施之一，并作为同近期提高城镇低收入居民和公职人员的收入与加大力度推进城镇住房制度改革，以及进一步扩大对基本建设设施的投资等项积极的财政政策同时出台的政策选择。
三是走出“应试教育”怪圈。中国教育从改革开放以来，经历了与经济体制、科技体制相配套的同步改革，特别是在基础教育体制、中等教育结构、高等教育管理体制、教育投入体制等方面改革的步伐不小。但是，教育体制改革的进展仍然不尽如人意，尤其是教育如何满足市场经济条件下人民群众对受更好更高教育的需要，如何走出政府包办代替的计划经济体制下的传统办学模式，如何适应现代社会对人才素质的要求，把亿万学生从“应试教育”中解脱出来……这些问题随着体制改革的深入，在学校面临市场须作出自主抉择、政府无力再承办一个穷国大教育、社会群体对教育的多样化选择等方面变得越来越尖锐、越来越复杂、越来越成为一个社会各界关切的问题。而特别值得注意的是，随着地区间不平衡的增大，一些经济发展较快的地区在人才需求的层次上出现上移，要求高等教育大众化，大力发展高等教育的呼声此起彼伏；近几年各级政府实施素质教育的举措并没有减轻学生的沉重课业负担，应试教育怪圈成了教育界的一个顽症；高等教育体制改革从管理体制、投资体制、招生体制、分配体制到内部管理体制受部门体制、财政体制、人事劳动制度、工资制度改革进程以及劳动力市场化程度的制约，步履艰难。因此，尽管教育部门做了不少工作，但是社会各界的微词不断。如何找到解决众多问题的“牛鼻子”，或者说寻找到一个解决矛盾的突破口而又使负面影响最小，对于政府决策，这是棘手的两难问题。
扩招政策的决策过程看起来似乎很短促，出台很仓促，但是，与此紧密相关的诸多问题早已经是教育主管部门和政府决策部门综合研究的政策问题，而社会各界对此关注的热情通过媒体也已经得到了充分表达。应该说，这一政策的出台既不是空穴来风，也不是心血来潮。从近期看，它作为我国实施积极的财政政策的措施之一，成为政治经济全局战略中的一部分，是教育主动适应的直接体现；从深层次看，它与当前我国宏观背景有着密切的联系，是我国经济可持续发展的客观要求和跨世纪教育适应全球变革的必然反映。也正因为这一点，它具有巨大的风险性和一定代价（牵动千百万人、涉及不同行业、影响几十年），本身是一个博弈，决策者希望寻找一个均衡点，而这一点只能是对过渡期制度环境的有限理性的把握。决策者的预期结果是，虽然扩大高校招生规模是一个典型的困境决策，但运作得好却不失为一个力争使多个问题得到相应解决并让社会方方面面基本满足的帕累托改进。
扩招政策的预期影响分析如果把发生在我国1999年的重大新闻事件排排队，高校扩招应该徘在十大新闻之列。因为，它对中国社会的影响不仅仅是这一年。了解这一政策的预期影响与实际效果的差别，有助于认识过渡期教育决策与制度环境作用的关系。应该说，高校扩招政策的影响很广，本文仅从四个角度归纳分析，以期对以下问题有所探讨：（1）影响决策者政策预期的制度安排决定了其政策选择的有限理性和政策调整的方向与幅度；（2）一项“好”的困境政策通常总是在使参与者获取利益最大化与改革成本最小化之间寻找均衡；（3）制度供给主体把握住改革的优势与约束条件的局部均衡是改革目标实现的关键。
（一）从实施科教兴国的战略看全面提高国民素质、培养高级专门人才是教育实施科教兴国的根本任务。因此，在机遇和挑战并存的历史时刻，多出人才、快出人才，为新世纪初我国经济的全面起飞奠定雄厚的人才基础既是教育的最大任务，也是事关民族存亡、国家兴衰的政治任务，自然也就成为高校扩招政策的最根本动机。历史总是在某一刻给我们似曾相识的面孔。20年前，为尽快恢复已濒临崩溃的我国国民经济，减少10年“文革”所造成的重大损失，急需培养大批高级专门人才，中央统一思想，排除一切干扰，在几乎荒芜的高校里，从1180万翘首以待的考生中招收了67.5万名青年。20年后，我们看到了当年这一决策的巨大成果和深远影响，尽管当年作出这一决策所遇到的困难和障碍远比我们今天了解和想像的要多。同样，从今天国家发展的长远战略角度出发，扩大高等教育规模、形成高级人才的蓄水池对我国经济结构调整后的经济起飞和社会的可持续发展具有重要意义，这是理解1999年扩招任务之紧、之重、之难，但社会反响较好、落实总体到位、执行基本平稳的基本前提。没有这一广泛共识，或者说，没有对符合这一未来发展的理性预测的基本共识，从提出增扩到完成扩招的四个月，要落实增扩的近42％比例的学生是一件极其困难的事情。具体到一所学校，扩招一个学生都可能涉及到校舍、宿舍、食堂、图书馆、实验室及教学仪器设备，还涉及资金、师资、管理等方方面面的问题。华中师范大学为1999年扩招新建了一个有183个水龙头的锅炉房，这么多龙头的房子恐怕也是高校之最。
人们记忆犹新的是1998年本届政府提出了最大的任务就是科教兴国，本届政府成立的科教领导小组在落实这一任务中，已经就近期三年的计划采取了重要并可操作的措施。高校扩招政策作为其中一项政府出台的政策行为，除了多招48万学生的直接影响外，还产生了更多的无形效果，如许多期盼子女上大学的家庭看到了希望并积极筹集学费，也有一些困难家庭由于信息屏障，不了解政府的配套政策，在看到收费相应增加的同时则放弃子女升学的努力，一些农村的初中辍学率回升。而这一政策留给人们更多的印象是，科教兴国作为国策真正具有了广大人民群众感受得到的体验，扩招政策似乎构成了科教兴国的部分象征性内容。作为科教兴国的一项具体措施，人们需要从切身利益感受并确信。同样，更多的人从这一政策了解到高等教育大众化的学术意义及其影响。党中央、国务院在1999年全国教育工作会议上明确表明：将进一步扩大高等教育规模，通过多种形式积极发展高等教育，使我国高等教育的毛入学率到2010年达到15％左右，这是在全国确定开始实现高等教育大众化的主要指标。而扩招决策本身即可视为我国启动高等教育大众化进程的一个积极举措。当然，目前关于在我国实现高等教育大众化仍然有一个共识和操作问题。如，一国高等教育大众化与该国工业化程度和人均收入指标有着密切的相关性。对于一个发展极不平衡的国家来说，如何看待一个全国性指标在现实中的指导性，是否需要多个区域性指标。对于我国大城市以及沿海发达地区，当内地实现大众化之日可能是其实现普及化之时。因此，在政策指导上，应区别对待并协调发达地区与不发达地区的高等教育发展速度。1999年扩招后，我国高等教育毛入学率从9．1％上升为10．55％，北京高校的录取率为76％，毛入学率为35％左右；上海高校的录取率为69．7％，毛入学率为34．56％；江苏高校的录取率为67．1％，毛入学率为13％。而宁夏、甘肃高校的录取率分别为28．4％和27.3％。高校按照1999年的发展速度，部分地区会在极短时间内跨入高等教育大众化行列，这是发达国家没有遇到的问题。这一发展速度和规模与我国现阶段的产业结构和生产力水平是否协调，是需要在理论和政策上研究的问题。
（二）从实施积极的财政政策看面对通货紧缩，我国政府把经济增长作为解决所有问题的关键，而主要措施之一就是政府把刺激消费，扩大内需作为当前促进短期经济增长的重要大事。因此，高等教育的扩张由“社会各界积极呼吁，其中包括相当多的经济学家们激情澎湃的谏说和算账‘最终’赢得了政策决策部门确认的结果”，即作为扩大内需、促进短期经济增长的特殊宏观经济形势下的重要手段，被纳入政府积极的财政政策的总盘子中。应该看到，对高等教育的巨大需求和供给紧缺的分析是提出扩招政策动机的逻辑起点，但经济学家们从主观愿望出发的供求账与现实供给的落差使这一理想提议与客观效果形成巨大反差。由于这中间有理论和操作方面的不同认识（当然，前文已谈到，扩招政策不仅仅是拉动内需的惟一动机和根本目标），所以，仅从这一动机看，扩招政策实施前后之所以一直引起众多争论，争论的焦点恰恰是由这一提议本身的动机与依据是否充分而引起的，即高等教育的扩张能否成为短期拉动内需、促进经济增长的手段。理论界对此有如下一些不同看法。
第一，扩大需求与增加供给，在既有不完全竞争又有非市场经济因素的制度环境下，扩大与改善似乎都有必要。但在分析现有供给体制和经济需求方面呈现的结构性失衡的条件下，人们对未来预期支出增加的心理和受供给能力约束的消费观念都可能影响教育支出及教育支出预期。有人认为，政府出台的促进消费的多项政策有可能造成百姓的过度反应，即一种政策被另一种政策抵消了。我们可能使扩招的40多万学生拿出了40多亿元，但是，且不说这部分家庭被抑制了即时消费，那些期望上学的成百万家庭将采取何种消费方式不更应该是政策关注的事情吗？有的学者形象地比喻为：存在着一脚踩油门，一脚踩刹车的现象，存在着主观上刺激景气而客观上收缩信用的逆向运作问题。提供哪一种可行性政策，使其更有利于居民的消费，这是决定老百姓是否选择并能否提供持续消费的前提条件。这是其一。其二，经济学上说的“需求”和日常人们说的“需要”有区别，广大群众在现有约束条件下有希望子女接受高等教育的“需要”，但并不意味着都有货币支付能力的“需求”。有限的储蓄是在原有制度安排下长期节衣缩食积累的，甚至是父母们以牺牲自己的“低级需求”（生存需求）来满足子女的“高级需求”（发展需求）。其三，传统教育对一个人是一种满足一生的教育，而现代教育对于一个人来说，不可能再是一次性投资过程。因此，在市场经济条件下，人们对于终身教育的投资观念的更新主要取决于学费水平与未来就业和转岗的关系，即教育收益率，而不再在乎是否在就学年龄上大学。这就是盖茨、戴尔宁愿放弃学业而不放弃机会的缘故，对于他们来说，机会不可遇，上学可以求。这意味着今后人们不一定集中或一次性进行教育投资，也意味着高等教育针对对象多样化而采取的办学多样化势在必行。其四，绝大多数舆论从拉动经济的角度把对教育的投入作为消费来谈，甚至与住房等消费相提并论，这实际上并不利于对教育的“消费”。其实，无论是从理解人力资本还是从刺激人们消费的角度，都宜从教育投资的角度看教育需求市场，宜从教育投资而不是教育消费的角度作舆论引导。也正因为有上述这些不同认识，使教育供需问题复杂化了。而部分学者却依据我国几千年传统的教育消费观念来看待新制度安排下的市场经济与教育投资的制约关系。推断出当今老百姓无条件的教育消费观，并提供政府作为政策的依据。这种大胆推断对于学术探讨也许无碍，但对于理性决策在实施中的影响却是令人担忧的。
第二，高等教育对中长期的经济增长有巨大的推动作用，这是高等教育自身特点和规律决定的，也是被学术界和现实所证实了的不争事实。如果把高等教育的功能分为外在性（指通过高等教育的规模扩张，从社会需求与供给的角度对拉动内需刺激经济的作用）与内在性（指高等教育通过培养人及科研成果等对社会经济产生作用），仅从外在性看关于高校扩招对短期经济增长的拉动作用的观点不失为一种新思路，虽然未被证实。这一观点不仅一时被舆论看好，而且很快成为扩招政策选择的依据之一。为了使政策在操作层面更为谨慎，一些教育研究部门对扩招可能带来的拉动效应作了相应的可行性分析。如北京大学高教所对目前大学生当年额外增加的消费支出的有关抽样调查进行了数据分析，认为按照有支付能力的需求进行估算，预期1999年增加48万普通高校学生所带来的总产出增加约67亿元，即使加上一些不易剥离的费用约70亿元--80亿元，对短期经济增长的拉动也是有限的。另外，从现有高校扩招可能影响的相关产业看，主要涉及的是一些短线产业，且产业链比较短。因此，对于高校扩招作为拉动短期经济增长的观点的理论假设和实践证实还尚需时间。但是，换一个角度，把对高等教育的消费作为投资看待，那么，那些已经投资的和将要投资的是一定会有回报的，无论是个人还是社会。
第三，前两项论点都建立在一个推测的可能性上，即支撑扩招的供给可行性使我国高校的招生量增加一倍，且新增学生一律实行全额自费，学费每年1万元，其他费用4千--5千元／每年。支持者提供的论据是，子女教育已经成为中国城镇家庭储蓄的主要动机之一，保守的估计，全国居民潜在的教育费用支出每年可达2500亿元，大致相当于目前全国教育总经费民。同时，1999年我国的居民个人储蓄存款近6万亿元。对于这样的一种潜在供给，有关研究人员和部门的分析结论却不容乐观：1994年中国20％最贫困的家庭只占全部国民收入的4.27%，而最富有的20％的家庭占有了全部收入的50.24％。这种差距状况在近几年更加扩大，1998年，城乡居民，最高收入组的收入相当于最低收入组收入的4.4倍；前者收入增长6.9％，后者仅增长1.9％。因此，所有拉动消费的出台措施对不同收入水平的阶层来说，所承受的压力和支付的成本是不同的。目前全国高校在校生中约有1／5左右的贫困学生，1998年，仅湖北省高校提供资助金额和减免学杂费就达到8536.1万元。1994年至1999年普通高校学费平均为800元、1200元、2000元、2000元、3500元、3200元。虽然1999年学费只占成本的1／4，仍然有不少家庭困难学生难以支付。这些都说明并不能以过于乐观的态度来看待向学生收取1万元学费的问题。扩招政策实施后不久，全国消费者意向调查结果显示，城乡分别有71.27%和68.69%消费者家庭认为教育价格偏高，而且选择比例远远高于其他选项，除了医疗价格，城乡分别高出其他选项25和40个百分点以上。这一看法势必在一定程度上成为影响加大个人分担就学成本政策选择的因素。为了不使高校学生因家庭困难而辍学，从1994年以来，在国务院的直接关心下，有关部门和各地建立起以奖学金、助学金、困难补助和学费减免为主的资助政策体系，效果较好。此次扩招政策发布不到4天，国务院办公厅就正式批转了中国人民银行、教育部、财政部等《关于国家助学贷款管理的暂行规定》，从当年9月1日在京、津、沪、渝、武汉、沈阳、西安、南京等8个高校集中的城市试行，办法是政府贴息50％，学生可在毕业后4年内还贷。这一配套政策如此之快地出台，说明政府对扩招政策可能带来的潜在影响已作了全面考虑，并采取了相应对策。但开学后不久，就传来助学贷款担保困难等问题。
第四，我国正处于经济转型期，产业结构的调整，国有经济中就业人口比重迅速下降，据预计1999年全国下岗人员约2000万人左右，实际失业率将达到9％，这不仅成为当前我国经济社会发展与稳定的最突出问题，而且"根据奥肯模型计算，当实际失业率超过自然失业率时，就会引起2％--4．5％的GDP损失。1997年我国因失业导致的GDP损失量为4．5％"。因此，无论从短期还是长期看，普通劳动力供给大于需求已成为我国劳动力市场的基本格局。如何缓和这一日趋尖锐的供求矛盾，有关方面提供的政策措施是，从供给方面降低劳动总供给量，逐步降低总人口就业率；给出的药方是扩大城镇高中和高校在校生规模，发展职业培训，延缓他们进入就业队伍的时间，从而部分缓解当前的就业压力，提高未来劳动力的文化水平。从临时性治标措施看，扩招政策是从解决当前失业压力出发的一个理性选择。然而，问题也恰恰出在“理性”上，理性的选择应该基于这样一个判断：确定扩招的数量与结构应依据对未来劳动力市场的劳动力数量与结构所作的预测。而在作这样的政策选择时，现有的制度安排使我们既无法了解未来市场条件下经济结构、产业结构对人才需求结构的要求，也无法知晓未来分配与人事制度改革对劳动力市场走势的影响。而我们做的是按传统计划方式并根据困境决策的迫切性来确定扩招数量，这可能形成一个政策盲点。面对这样的盲区，我们需要"理性"选择本来理性的政策，而不至于由于治标心切而使本来理性的选择成为矛盾积累的隐患，从而成为牺牲长远利益的代价。换言之，扩招政策的理性体现在它不仅是为了缓解眼前的巨大失业压力，而是应从根本上减轻今后的失业压力。如果忽视这一点，现在的扩招可能是在为未来制造更复杂的结构性失业的陷饼。因此，如何科学确定扩招的数量和结构，不仅涉及到供给问题，而且涉及到需求问题。那种认为只要想上大学就予以无条件提供或只要减少失业率就应安排学上的想法多少有点教育乌托邦。历史经验告诉人们：过度教育与稀缺教育同样有害。从政策经验看，一个政策可能使一个问题得到改善，但却导致了其他问题的产生；或者，一个政策可能使现在的一种状况得到改善，却为未来产生某种问题埋下隐患。确实，“改革只是一种非帕累托改变”，但从理性选择来说，社会上绝大多数人的收益与可持续发展的收益应该是改革的一个前提。
（三）从高等教育发展与改革看20年来，高等教育共为社会培养了本、专科以上毕业生1971万人，为我国的科教兴国提供了强有力的人才支持。但是，高等教育的发展规模和速度一直也是教育界争论不休的焦点。从1992年以后，教育界虽然有不同的看法，但高等教育走内涵适度发展之路的共识逐步成为国家确定高等教育发展与改革的基本方针。在实际操作中，高等教育的平均年递增达到8．9％，与我国经济发展的平均速度基本持平。同时，高等教育的布局结构和办学条件有了一定的改善。应该看到，这一改善也成为这次扩招的基本条件。从1997年以来，关于扩大高等教育规模的呼声逐步升高，考虑到部分经济发达地区的状况，在国家年度发展计划中已有一定倾斜。1998年秋，教育主管部门集中就这一问题多次研讨，并对原有发展规划进行调整。1999年年初，调整的1999年招生规模已经比上一年增加21％，而6月份增幅达到42％，全国各类高等教育机构的招生总规模近270万人。对于这一计划，有关部门以部属高校为例，指出如果招生规模的增量连续四年不变，则宿舍等基础设施的扩建维修约需200亿元。扩展到全国的高校，那是一个天文数字。1999年年初的有关调查使实施扩招的担忧加大，有600多所普通高校基本教学、生活设施的人均使用面积都低于教育部的有关标准。如果说原有调整计划是建立在对现有资源配置基础上的，是一种“传统思路”，那么，增扩计划如果仍然按照以往思路是很难实施的。主管部门很清楚只有在转换观念、体制、机制及运行方式上实现根本突破，才能解决现有资源配置上的紧缺和结构性问题，才能保证扩招政策的良好执行。可是由于时时间仓促（从决定扩招到召开部署扩招会议落实计划仅20多天），许多配套政策在操作层面上根本来不及运作，但主管部门还是尽量赶在发布增扩计划政策的同时陆续提出了不少新的思路和办法（许多正在酝酿和试点）：比如，中央落实14．7亿元的国债，要求地方、部门、学校配套投入约37亿元，用于学校教学和生活设施建设；由于国力不足，建议扩大国家、学校、个人就学成本分担机制，尤其是民办学校，可以提高学费，有关部门不再将高校收费标准列入物价指数；实行助学贷款政策，对处境不利的学生进行资助；把高等职业教育的发展交由省级政府管理，积极发展高等职业教育，扩大招收高职生；鼓励举办民办学校；积极吸纳社会资金，推进高校后勤社会化；推进学生"走读"制度，全天候开放教学设施，提高教师工资，鼓励教师竞争上岗……
1999年扩招任务已结束，我们看到的预期结果如何呢？（1）由于中央财政支持力度有限，部分部属高校由于体制归属问题尚未明晰，部属高校扩招积极性受影响；中央尽管对西部高校的招生予以了政策倾斜，但由于东部地区高校扩招的强度而受到影响；不少地方高校受各种利益机制的驱动（如专业数目、生师比、学校升格）大量扩招，有的学校扩招人数占了在校学生人数的1／3，有的扩招人数是原招生数的两倍，使原本紧张的办学条件更趋紧张，多数扩招学校超负荷运转的状态更趋严重。（2）虽然高校布局调整仍在进行，考虑到扩招因素，主管部门对部分专科合并学校开了一个口子，却引来了一片要求升格的呼声。这让人不由想起1992年的专科大发展。有人说，中国的高校与企业一样具有外延扩张的嗜好是因为有产生这一嗜好的深厚土壤。在当前投资不利的情况下，有的地方官员就把筹建和升格学校作为政府政绩和标志性工程。中央政府一方面在鼓励高校合并，另一方面，地方也在不断新增学校。在有新一轮规模扩张倾向的同时，向综合性大学发展的趋同使高校的同质化现象突出。（3）不少学校看到前一段舆论似乎对教育产业化和高收费的观点持趋同态度，于是突破规定，降分高费收学生，形成新的“双轨制”和“一校两制”。他们认为，既然国家给不了多少钱，还限收学费，这是既要马儿跑得快又要马儿不吃草的悖论。一些学校增招学生的动机也是从增加经费出发的。也有一些省严格收费制度，克服种种困难完成扩招任务，但是心里却很不平衡，因为真正得到实惠的是下有对策者。（4）多数校长明白，牺牲质量的数量是无效益的数量，质量是办学的生命线，保证办学质量就是保证学生的就业率和学校的声誉。前几年，教育部一直对低于国家规定标准的学校给予“红”、“黄”牌警告和教学工作合格评估。但是，扩招工作似乎冲破了这一框框，使得一些学校不顾现有专业、师资、设备条件的缺位不足，直接在新批的专业上扩招新生，甚至有的教师从没有教过新专业，有的课程如讲座，几百人一起上。由于一些工科和理科缺乏基本实验条件而无法扩招更多的学生，而一些文科类专业却大幅度扩招，势必造成学科结构严重失调，为以后学生的就业留下隐患。特别是一些待调整、待充实的传统专业，由于专业滞后，对于保证学生的质量存在严重隐患。更多学校担忧的是好教师从哪里来。
（四）从推进素质教育、实施义务教育、发展职业教育、兴办民办教育看一个政策的实施有可能带来与原政策目标和期望不同的结局，如果这一结局的负面影响大于预期，甚至事与愿违，就可能给预期政策的有效性打上折扣。如果在政策预期中没有考虑这一可能性，并且没有任何对策，就可能对以后的政策调整带来双重困难（政策适应性调整和应对策略性行为的政策调整）。扩招政策的实施有没有这种情况呢？（1）从一定程度看，扩招政策的实施为被应试教育长期困扰的中小学教育松了绑。不少学校反映，大学扩招对一些非重点学校和学习中等的学生影响较大，这些学校和学生的积极性被充分调动起来了。学校实施素质教育有了宽松的环境，分层教学、强调能力、注重个性、关注人格、着力创新开始在中小学形成一定势头。1999年扩招使一些大中城市的大学录取率超过2／3，客观上使高考升学压力得到一定程度的缓解。但是，仍然有不少学校并未理解和真正抓住扩招政策带来的机遇和意义，他们把扩招升重点大学的指标作为学校排名的又一次机会，给予学生更大的压力。（2）关于扩招政策对农村义务教育的负面影响，现在还没有充分的调查数据来说明。但是，如已验收的“两基”地区的初中辍学率的回潮和大幅度上升以及拿到录取通知书但放弃的个案已表明，对扩招收费的上涨和回乡毕业生出路的优虑是影响原因之一。（3）从我国产业结构的调整和人才结构的合理层次看，这次扩招在指导思想上就确定了把大力发展职业教育，特别是高等职业教育作为重点。年初已确定扩大10万人，再次扩招时又增加了10万人。同时，在资源重组后审批了45所职业技术学院。但是，各地却出现了录取后不报到的普遍现象、有的省近1/3的学生不报到。部分学生放弃就学的原因除了不了解高职教育和收费较高外，对就业前景预期不定是一个主要因素。同时，国家为适应高校扩招，作出了同意10个省增扩普通高中、中专和职业高中21.96万人的决定。其中，普通高中增招数比普通中专和职业高中的总和还多近4万人。一些地方普通中专和职业高中的计划招生数低于前一年水平，出现负增长。普通高中与职业高中在校生的比例从4：6发展为6：4，1999年普通高中比上一年实际增长15％，发展下去有可能导致高中阶段教育结构失衡。（4）从我国现有学校的成分看，民办大学的比重较低。这次扩招政策的宣传在国家鼓励举办民办大学政策上做了不少舆论，教育部又批准了11所具有颁发学历文凭资格的民办高校（原有25所）。意想不到的是，许多整治一新、憋足劲与国办大学一比高低的民办高校招收不到学生，虽然一而再地降分、降费，生源数量和质量仍然不理想，一些学校甚至严重赔本。这一尴尬局面无疑给心气甚高的众多民办高校当头一棒，也给今后民办教育发展留下一丝阴影。
1999年11月，中央经济工作会议在分析世界经济发展变化的三个动向后，对2000年经济工作提出五项任务（参见《经济日报》，1999年11月18日）。其中，特别提出把坚持扩大内需作为促进我国经济的长期发展方针，并指出在继续推进教育等项改革和采取有力政策与扶持措施加快教育等项发展的同时，当前的重点是启动住房、教育等方面的消费。可以看出，扩大教育消费（投资）已不是权宜之计，作为消费的结构性调整的重点，仅从高校扩招高中毕业生一点就远远不够了。从教育作为扩大内需的长期方针的消费重点（应为投资重点）出发，从为教育健康、持续发展创造良好环境的角度，中央主管部门就2000年高校招生计划进行了反复研究，提出2000年各类高等教育招生规模300万，在1999年扩招基础上普通高校招生增长11％的计划（《光明日报》，1999年12月10日），并已经在扩招后不久就致力于探讨解决和调整扩招政策带来的诸多问题，归纳起来有：要从改革计划招生入手，把专科层次高等教育招生计划管理权改由省级政府制定与管理；要把解决高等教育发展瓶颈，提高办学规模效益，推动高校后勤社会化作为突破口（此项措施正在由政府统筹，计划3年有根本改变）；要从调整部委与高校、中央与地方、政府与学校的隶属关系，优化配置资源出发，加快高等教育管理体制改革的步伐；要从教育产业的角度探讨如利用资本市场等多种形式来推进教育发展，尤其是民办教育；要从挖掘在岗、转岗、下岗、无岗（自愿失业、退休等）人员的再教育需求资源入手，进上步形成多样化和多层次的教育消费市场；要把制定不同地区和不同层次与类别学校的合理就学成本分担和完善政府投入机制与助学贷款制度相结合；要利用更多的资金和合理机制吸引和调动教师教书育人的积极性，使教育规模的扩大和质量的提高有保证；要抓住中国"入世"这一机遇对我国劳动力就业变化和高质量专门人才需求结构的影响，研究扩大教育规模、提高教育质量的战略调整和对策……
过渡期教育决策特点与制度安排的关系1999年高校扩招为研究我国由计划经济向市场经济转轨过程中的教育政策提供了一个有意义的案例。在上述分析中，我们得到一个印象：高校招生一直归属于教育计划政策的范围，而这次扩招计划却纳入国家宏观经济政策的范围。这表明理论界正尝试着从教育的外在性功能的角度研究教育对经济增长的作用，并把教育需求作为经济学意义上的需求加以考虑。这为拓宽研究教育的功能提供了一个新的视角。所以，这一案例是一个经济与教育因素混合型的政策案例。从决策角度分析这一案例，扩招政策具有一些特殊性：（1）它是在非常规（超出原定发展计划或已定规则之外）条件下为解决涉及到全局的重大与紧迫问题而作出的一项典型的困境决策；（2）它仍然是在原有制度框架下寻求依靠传统资源配置方式推进改革与发展的一个制度安排的矛盾体；（3）它在客观上成为推进徘徊不前的高教体制改革，启动新一轮高等教育制度创新的突破口。关于（3），文中已涉及，这里着重就（1）、（2）作一点分析。
关于（1），从扩招政策的外部动力机制看，产生扩招的间接动因（科教兴国战略和经济可持续发展的关系）和它的直接诱因（即作为短期拉动内需、促进经济增长的积极的财政政策措施之一）决定了扩招政策的基本性质，即它实际上是政府采取措施干预并利用教育资源，通过增量配置对经济产生影响的一项制度安排。从理解“制度结构与制度安排的关系”上看，两者可视为“制度全局与制度局部的关系”，即这一决策也可以看做是在整个制度结构中为了另一个关系全局的制度创新（为调整经济结构、加快国企改革、缓解就业压力、推进市场化进程）所作的一项制度安排。因此，分析这一决策的预期效果应该从全局角度看。即使这一局部制度安排本身的净收益小于预期收益，但从全局制度创新看，总收益减去改革成本（即局部制度安排付出的代价）仍然大于改革前的净收益，那么，这也是一项成功改革。正因为这一决策有此特点，按照科斯的观点，对各种社会格局进行得大于失的选择时，考虑的是总的效果。所以，制度变革的效果在制度结构上并非全部都会产生帕累托效率，即导致某些决策改善的制度安排也会导致其他决策的失误，或者不能达到预期的效果。理解这一点十分重要，这是分析扩招决策与制度环境关系的基本前提，也是这一决策有别于其他决策的根本之处。有了这一区别，对扩招中问题的分析和把握就有了背景和参照。
关于（2），从扩招政策的内部运作机制看，这种由政府主导的干预（制度安排）使得教育资源的配置方向、性质、作用以及效果既不同于计划经济条件下的资源配置，也不同于市场机制引导下的资源配置。换言之，在现有两种体制交织的影响下，政府作为制度安排的供给主体，既沿袭传统资源配置的方式又部分运用市场配置资源的基础性手段，在产权尚不清晰（即现有参与资源配置的主体的权利与义务的界定和行为规则、程序与规范）的条件下，引起两种制度安排的干扰，使整个政策实施过程或多或少处于“偏离正常运行方式”。如果说，双重制度安排（体制）是导致扩招政策（制度创新）在“运行方式”上“出偏”（多种矛盾）的主要因素，那么，这意味着在今后的转轨过程中，假设教育的供给主体不变，而且供给模式不变，那么制度创新始终会面临双重制度安排的制约，从而使决策的两难选择加大、改革阻力加大，变革成本上升。我们拟对这一假定作一分析。
何为制度创新？从诺斯制度变迁理论分析制度创新，即现存制度安排不能满足利益各方的需求，在一定条件下，新制度安排被构造的过程或是新的制度安排代替旧的制度安排的过程。扩招安全就是一个典型的谋求在现存制度下得不到的利益而产生制度创新需求所引发的新制度安排。那么，在政府、经济界、群众都受利益驱使要求改革的呼声下，由谁提供安排？怎样安排以使得供给的收益最大化而成本最小化？按照新制度经济理论善于由国家推进的强制性制度变迁在制度实施以及组织成本方面处于优势的观点,由政府提供并组织实施的制度安排的收益，理论上讲应该大于成本，但从扩招案例的分析，这一由政府提供的制度创新过程在运作中却面临改革效率递减、变革成本增加的可能。为什么有可能会出现这个问题？有学者认为中国目前的制度条件与发达国家不同，他们有一个市场经济比较完善的制度，在实施政策和分析时可以假定制度条件不变；而我国处于市场化进程中，双轨制使得体制往往与政策连动。我们目前的情况是政策上扩张、制度上收缩。扩招政策在实施中遇到的正是这一特殊情况，而且是多重政策与体制冲撞的局面。在这种情况下，人们的利益格局将发生变化，其中包括一部分人将失去原有的既得利益，一部分人获益的水平相对下降，一部分人没有得到受损补偿。因此，他们必然会抵制变革，使改革阻力增大，变革成本也加大（这里的变革成本是指“为建立一种制度安排和制度结构所必须耗费的人力、物力和财力”）。那么，在双重体制下由政府供给的制度安排引起变革成本加大的因素有哪些呢？从扩招案例分析，可能有三类：由信息不完全或不对称和制度预期不确定所造成的效率损失；或各参与集团和个体间利益冲突所导致的交易成本上升；还可能由于推行的极度安排与现有制度环境（双轨制）的矛盾所造成的摩擦成本提高。下面分别予以讨论。
（一）参与制度安排的主体之间的利益冲突与相互制约致使改革效力不断递减由于扩招政策自身的特殊性，作为教育改革的一个部分，它构成了一个社会博弈过程。在这一博弈中，所有与之有关的参与者的理性行为都与其利益息息相关，而且他们的理性选择都受到其他参与者的制约。如果对他们的选择有所界定的话，就可以分析参与者的获益程度或受损程度，但从实证上看目前尚有难度。与扩招有关的行为主体大体可分为两类：政府（代表国家）与教育主管部门；扩招的学校和与扩招有关的人群（如家庭），前者应是制度选择和制度变革的决定者，起着决定作用；后者是既定制度的接受者，处于从属地位。其中，地方政府与地方教育行政部门具有双重身份，对上是接受者，对下是决定者。扩招政策作为制度创新，在上文分析中，我们看到，对上述各方都是有利的，这是不争事实，但是，获益大小不同，因而我们也部分领略了他们之间存在着的利益冲突，这一利益冲突就是交易成本。那么，冲突的原因以及交易成本是否影响预期收益是我们需要讨论的。限于篇幅，仅讨论政府角色。
其一，政府作为制度供给主体必须界定清楚各参与主体的“游戏规则”。这一游戏规则即给定的约束条件，“这种约束条件就是参与制度安排的行为人共同遵循的契约关系或交易规则”，也就是诺思所定义的制度，即“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”（诺思，1981）。很清楚，在扩招政策中，如果（事实上存在）政府对参与各方的约束条件也即交易规则不确定、不清晰或不完善，甚至与其他制度安排或规则相抵触，那么，参与各方的利益就会受损，冲突就会不可避免，交易成本必然提高。特别是制度变革作为一个渐进过程，本身就具有较大的不确定性，即使有给定的约束条件也常常会受到挑战，使得改革的风险增加，变革成本加大。
其二，关于交易成本上升还是降低问题在很大程度上取决于政府对战略选择的理解和适当与否。从扩招案例中，我们不难发现，作为制度安排的决定者政府具有资源配置权力的绝对优势和通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束非政府主体行为的权利，这就必然决定了政府在制度安排中的主导和主动地位，相应也可能带来政府对自身控制能力的过高估计，或处在政策选择的盲点上，由此阻碍政府对战略选择的正确判断。从扩招对实现政府的经济目标和政治目标的现实性和长远意义看，这是一个在判断了各利益主体的价值取向之后作出的重要决策：广大人民群众对接受高等教育的需求和社会各界对重视科教的呼声以及教育内在改革的需要，特别是减轻失业压力和利用教育的外在性功能以拉动内需的建议都成为战略选择的主要依据；另外根据战略选择的阻力最小化原则的分析，接受高等教育的人群只是一部分，即使产生一些问题也不会影响大局，而且这部分群体的特征是一个可持续不断为这一战略选择提供需求的群体。应该说，这是一个考虑在适当时机以适当策略用在适当的主体受用者身上的制度选择。从这一点看，这一制度选择应该是一个预期收益太于改革成本的选择。但是事实上，制度选择却受到来自其他制度安排的干扰和各相关利益集团与群体在改革中因获益不均导致的不确定因素的制约。比如制度变革的实质就是改变人们之间的利益关系，总有一部分人受损，如果分配不均，就会产生阻力。制度供给主体为了消除阻力，要么采取强制手段，要么对受损者进行补偿，这就需要增加成本。这一事例前文已涉及，此处不再赘述。又如，对“适当”的理解：“适当”就是不确定，就是条件或制约。政府战略选择的成功与否主要不取决于对“时机”、“政策”、“对象”的把握而取决于对“适当”的把握。在本文第三部分我们已看到这种“适当”对扩招政策的实施和对未来的影响。这一影响不可能对扩招政策在战略选择总体方向上产生动摇，但它足以对“现实可行”和预期收益产生疑惑。而统一对适当"的认识则可以减小改革中的阻力，降低交易成本。这其中如政策支撑的相关理论与实践依据的充分性以及相关利益主体间政策安排的配套和合理性，特别是政府所具备的权力配置优势与它不断放权所造成的权威失衡之间冲突的处理方式，包括政府通常在改革中偏好“试错式”，都有一个是否“适当”的问题。如果在战略选择开始时就处于不自觉，那么陷入具体操作困境的可能性就大，制度变革中的交易成本就会大大上升。
其三，政府作为制度供给主体的优势还具有宏观调控能力和进一步制度创新的决定权力，它面对发生利益冲突或因规则问题导致的困境，一方面需要及时调整它与其他利益主体的相关政策，保持改革过程的可控性；另一方面需要对放松约束后的权威性予以重新认识和调整（类似改革初期农村承包责任制的改革和基础教育体制改革）。这些调整必然会带来“纠错”成本的上升。例如，在扩招之后，（1）政府如何根据目前复杂的制度结构（全局）中不同制度安排（局部）确定约束条件或重建新的约束机制。如对学生申请助学贷款的担保制度重新修订；又如重申不得高收费。（2）如何对于改革的不确定性和新的潜在的制度需求及时把握并顺势调整为实际的制度供给。如扩招的就学成本分担问题；又如高职的“三不一高”（不转户口、不发派遣证、不发统一毕业证书，高收费）政策与普通高校规定所引起的同等待遇之争，以及决定取消高校“派遣证”。（3）如何有意识地通过放松部分利益主体的约束以及承认局部改革（制度需求与制度供给的均衡）行为的合法性，使原有制度安排不断向新的制度安排过渡，从而使制度创新成为一个可持续的渐进过程，减少利益冲突，降低交易成本。如把专科招生与审批权放给省级政府；又如鼓励并推动地方高校后勤社会化的做法和利用银行贷款扩建学校教学设施。虽然这些问题已在扩招后政府宏观政策的调整框架内，但是，调整本身也是要计成本的。作为渐进性改革，改革目标本身的不断修订都需要重新“沟通”，这就意味着成本会更大。以此类推，其他与扩招有关的行为主体之间的矛盾冲突所造成的交易成本也会带来改革效力递减。
（二）信息不对称等因素影响实际制度供给与意愿制度供给的不一致而使成本上升通常，人们在政策上的分歧主要源自对后果的不同预测，而不同的预测又往往归于信息的不对称。意愿制度供给是决策者关于制度创新的目标蓝图，它常常与实际制度供给有差距，其中一个不可忽略的因素就是决策者对信息的把握程度以及受信息左右的程度。我们不能把扩招决策中的问题都归于信息不对称，但其中如舆论、传媒对制度供给的信息影响则不可低估。比如，我国高等教育大众化的条件、高等教育毛入学率、高等教育投资多元化的合理比例、高校生师比、我国家庭实际教育支付能力、民办学校潜在市场的估计，等等，这些信息来源的正确性、准确性、可靠性、可比性以及渠道的多样性都可能影响决策。除了对决策者的影响，不同信息通过传媒对人们制度选择的态度与行为也会产生影响。之所以会有影响，是因为“它使人们形成利益预期，这种利益预期能使人们不经由实践而相信某些制度比另一些制度更符合自己的长远利益”。因此通过媒体传播对制度供给的有效信息不仅能够降低制度创新时的创立成本，而且能够降低沟通、组织和实施的费用；反之，则导致信息成本上升。这次扩招受到社会极大关注并对决策形成较大的影响，与舆论和媒体的高度介入和推波助澜密切相关。
这里仅讨论由于信息障碍造成的对决策的负面影响，主要有几种情况。一是信息不对称。在一些较高层次的研讨和见诸主要媒体的报道文章中，对论点和决策具有关键影响力的基本数据常常不一致，以至对问题的判断和结论相去甚远。虽然开放已多年，但具有权威的信息统计与对外公布制度不健全，造成信息资源无法共享。我国现有农村人口约占人口总数的70%，钓8.8亿，城镇人口约3.7亿；据全国总工会预计，现有10％的城镇工人家庭为贫困户。面对这样一种不平衡，如何保证信息来源的真实性、广泛性和多样化，以及如何从信息渠道的科学化和制度化方面予以保证，尚需探讨。而目前我们缺乏与处境不利地区人群沟通的广泛渠道，以及尚无经国家资助与认定的专业性咨询调查机构。二是缺乏同一话境。虽然学科的渗透与综合已成趋势，但不同学科与学术领域都有其特殊的话境。如果相互间沟通不够，就会形成语障，造成学术争鸣误区，形成不必要的争论，使得对问题的认识与理解产生壁垒，不仅会“各唱各的调”，使决策处于非此及彼、莫衷一是的两难，而且由于某些决策者的偏好，容易产生偏听偏信。三是舆论的误导。应该肯定，媒体对扩招的关注和宣传起了较大作用，但有正面也有误区。比如对某些有待探讨的观点进行“炒作”，而忽视不同观点的文章。特别是作为党的喉舌、代表政府声音的一些媒体也卷入这一误区，造成更多人以为这是导向，使持有异见的人也不敢说话。从传播模式看，这是一种过度关注，即当媒体过多关注某个问题而冷漠另一个问题时，某个问题就会在社会上被夸大，并影响社会。德国著名传播学舆论学家伊丽莎白教授曾把这种现象称做“沉默的螺旋”：当一种舆论形成后，由于多数人的意见占了上风，少数人就会陷入心理萎缩而沉默，使并不正确的意见得到放大而占据舆论市场。如关于教育产业化和高收费问题的舆论宣传。许多人事后会问出同一个问题：那不是报上宣传的么？又如有些记者和编导出于个人偏好和理解在采编中曲解或断章取义，使信息走形或失真。这种情况被称为“怀特的守门人”现象：在新闻采编的专业流程中，形成的各种把关人由于个人偏好或办报风格等使原信息扭曲或衰减。而上述这些问题最终可能会影响决策层对事实作错误的判断，造成决策失误。如关于我国高校师生比问题，有媒体称“据权威统计，世界高校师生比约为1：10，在中国约为1：3．7，打比方叫一个连长三个兵”，而1998年实际高校师生比已为1：11.6（未含自学助考等教育形式）。如果考虑到我国高等教育的成功率和美国高校实行宽进严出而造成的注册生多，以及美国高校教师中的助教不在册等因素，我国高校的师生比是否相当于美国的1：15？类似这样一些教育问题的国别比较的偏向对社会的误导和对政策的影响，都是需要花费纠错成本的。
（三）受两种体制约束的制度选择使变革成本增加前面已谈到，在扩招需求充盈的条件下，扩招政策的预期制度选择是一个符合多数人利益、代表改革方向的制度创新行为。但是，由于在供给模式上沿袭了传统计划体制条件下下达招生数量的方式以及受双重体制的约束，使政策与体制间的矛盾增加，摩擦成本提高。中国正在建立市场经济体制，考察这一体制进程的指标之一就是看市场化的程度。目前经济市场化程度已达到60％以上，而市场化的核心就是资源配置方式的转变，即经济资源由计划配置向市场配置转变。当然，任何资源都不可能百分之百地由市场来配置，但主要通过市场配置资源，达到优化资源、提高效率的目的已成为制度创新的共识。高等教育是一个与经济社会需求最为密切的领域，它的需求是通过劳动力市场的信号--人才价格反映到需要接受高等教育的人群中。因此，社会经济发展的目标和速度以及市场所需求的人才规模、层次、规格和质量，决定高等教育发展的规模、速度、结构和效益，国家根据社会经济发展与市场需求发布人才需求预测信息，在主要依靠市场配置人才资源的同时政府实施宏观调控手段，解决市场"另一只手"解决不了的问题。这就意味着高等教育的供给规模应依据劳动力市场对未来不同类型劳动力的需求状况，在人力预测基础上提出国家或区域的教育发展规划，并最终由办学主体依法自主实现。这是经济体制改革对高等教育的要求，也是过渡期制度选择的必然方向。而我国高等教育发展规模和招生规模通常是按照人口增长与国家经济计划安排的比例和各类教育发展的比例由上确定往下执行的，学校一般没有自主权。这种制度安排是计划经济的产物，它适应的是计划经济。在目前我国总体经济市场化程度已经不低的条件下，依旧选择这种制度安排必然与现存制度环境相冲突，尽管冲突的表现形式不同，有些是眼前或表面的，有些是隐蔽或滞后的，但都有造成成本上升的可能。具体表现有两方面。
一是计划安排的人才规格和规模与市场需求和学校需求之间存在冲突，有可能造成滞后性影响。从宏观看，可能引起总量上的结构性失调与局部性的过度教育而造成成本增加。“由于理性和信息的有限性等原因，短期盲目扩招有可能造成长期隐患，政府'有计划'的扩张行为与未来市场需求能否合辙，很难判断”。未来劳动力的就业结构主要取决于产业结构和技术结构，现有人才培养结构与未来产业和技术结构的适应程度不仅影响就业结构，而且会因为对人才需求和理想标准的界定的不同，形成教育不足或过度教育。从微观看，现有的“综合定额加专项补助”拨款方式是“把在校生作为惟一的政策参数”，在传统招生计划的制度框架下，只会“刺激高校盲目扩大招生规模，以及追求学生层次（硕士、博士）的提高”。这样的供给机制只会使学校的眼睛更往上瞧，而不会往市场上看。另外，虽然起支配劳动力资源配置的基础主体已经是市场经济，但是，由于学校面对的是一种供给计划与需求市场相背离的制度安排，尽管在操作层面上运用了市场机制，但由于两种制度安排的扭曲，市场供给信号被政府计划所“取代”，最终学校在计划招生和拨款方式的制度安排下追求规模与层次得到的暂时收益会受市场检验，并会因人才培养规格和数量的不当而使未来收益递减。
二是计划供给不到位与现行体制的约束迫使学校行为"错位"，有可能使“纠错”成本增加。上文已谈到，操作层面上的扩招政策机制是政府少拿钱，通过收费和民办以及举办高等职业教育来解决，这是一种新机制。但是由于制度安排不配套带来实际制度有效供给不足与变革能力有限，造成学校行为两方面的问题。（1）没有积极性。由于扩大规模不增加或少增加供给，政府又不容许高收费；同时我国工资制度和社会保障体系尚未改革与到位，老百姓的潜在支付意愿要变为现有支付能力还有距离；另外虽然拨款机制有一定激励，但总的经费缺口仍然很大，学校大多没有积极性。又由于高职实行“三不一高”政策，虽然这也是一种面向市场运作的新机制，但国办学校的学费仍然比民办、高职低，这种新机制既处于不平等地位，又不受特殊政策保护，反而成为制约民办高校和高职教育发展的障碍，只能挫伤他们办学的积极性。（2）有“积极性”。当新机制运作遇到阻力时，就会出现一些“变通”政策的做法：如部分地方政府和学校利用了政策约束机制的不完备和市场部分投机行为，随意放大和截取政策，不仅“回归”了收费“双轨制”，而且创造了“一校两制”，重又找回“积极性”，并使那些守纪律的学校懊悔不已。两种制度供给的冲突迫使更多的地方政府和学校学会利用过渡期政府放权让利中的权力削减与政策空隙寻找对策。为了使地方政府和学校按照与制度供给主体相一致的利益推进改革，制度供给主体不得不制定出相应的监督、惩罚规则，以约束他们的行为，或放弃管束，造成管理“空洞”。这都是为解决“错位”增加的改革成本。
上述讨论使我们看到教育决策与制度环境之间面临的处境：
--我们的无奈。从制度创新的部分改革成本分析中可以推论，在今后的转轨中，双重制度约束将使决策的两难选择加大，变革成本上升。其中，原有教育供给模式是制约因素之一。为什么教育供给模式的制度安排不适合，我们还是选择它？大概只有一种解释，即在现有制度结构下，一项制度安排总要受这一制度结构中其他制度安排的制约。比如除了现有人才市场培育尚不健全外，国家人事、劳动、工资制度和地方政府机构改革与政府职能转变都处于改革启动阶段，而高校管理体制与人才培养运行机制绝大部分仍然与原制度框架相吻合。因此，提出一个超越现有人才培养运行机制。符合完全竞争的劳动力市场的制度安排是不现实的。但是，当政府作为制度供给主体不得不选择在原有制度安排的框架中去推进一系列改革的重要举措时，它将受到双重制度的约束：旧体制对改革实施空间的限制和新制度给地方放权让利引起的权威下降。尽管目前无法对政府的变革成本作出定量统计，但上述分析表明，从教育改革内部效益看，总体上扩招的实际收益小于预期收益和为推进改革修订、纠正、补充规则的实施成本增加，都意味着与制度创新的预期目标有一定距离，尽管全局制度创新的收益可能没有受损。当然，适应市场经济体制改革方向是不可逆转的，制度创新只是时间问题，但对改革成本作理性分析则是制度创新成功的前提。
----我们的选择。政策制定过程应该是理性过程，但并非能得到理性选择的预期收益。因为，影响决策者政策预期的制度安排决定了其政策选择的有限理性和政策调整的方向与幅度。上述讨论至少给出了这样一个结论：当决策者在不能改变原有制度框架下进行某一制度创新时，即使政策制定过程是完全理性的（事实上只能是有限理性），也可能得到一个改革成本太于实际收益的结果。因此，在以政府为制度供给主导的渐进性改革中，企图追求政策制定的理性化应首先理性确定其政策制定与制度化环境的关系，把政策选择和制定过程放入整个制度化框架中考虑。宁取有限理性的政策选择，不求背离制度化环境的完全理性的政策选择。
--我们的放弃。有时候放弃是为了得到。人们普遍认同，“目前中国高等教育不能满足广大人民群众的受教育需求”，但对“中国高等教育的短缺不是单纯的数量性短缺，而是一种制度性短缺”的共识却不够（刘伟：《关于发展教育产业的讨论》，载《研究动态》，1999年第9期）。随着经济体制和政治体制改革的深入，市场化的程度将会越来越高，政府权限分层化倾向将成为趋势。因此，应把改善教育的制度化环境作为政府首选方向。（1）逐步放弃原有计划经济条件下高等教育制度安排的利益格局，担负引导社会建立以市场运行机制为主导，重建教育规范与市场规则为主线，以"在不同的发展阶段中所实施的政府干预的类型、广度和质量"为主体的新制度安排的责任。（2）打破以政府供给主体为主导的制度安排惟一体系，提供非制度安排主体在局部进行制度创新的条件，使改革能在某一区域推进。（3）缩小政府权限，扩大地方和学校根据市场规则的自主选择权，使有限的理性决策能够成为市场供求信号与市场资源配置之间的环节与基础。
高校扩招案例使我们看到一项制度创新是需要付出“学费”的。在我国现有双轨体制和所选择的渐进式改革的大背景中，教育规模还将扩大，教育的制度创新更迫切。因此，教育改革将会是一个不断需要缴“学费”的改革。我们只是希望这一"学费"呈不断递减趋势。扩招看似一种“增长”，但“增长是达到目的的手段，而不是目的本身”。我想，扩招政策作为一项改革是如此，对扩招案例的分析也是如此，为的是更接近我们追求的目的。
（《中国教育政策评论》）